在地型勞工的就業促進─公益創投可行性分析

研究報告

:::

委託研究

◎委託研究內容係研究單位之觀點，不代表國家發展委員會之意見。

在地型勞工的就業促進─公益創投可行性分析

受託/研究單位：	國立中正大學勞工關係學系

作者：	藍科正

完成時間：	92-12-31

摘要：	基於為在地型勞工尋找就業機會，本研究探討在公私部門之外，推動公益創投的可行性。公益創投是指公益產業的創立與投資，它的面向包括提供公益性質的產品 /服務，僱用弱勢族群，加強地方需求的滿足及促進地方經濟的發展。由於公益產業具高度的外部性利益，故政府提供補助符合正當性。為加強資金運用和公益產品/服務提供上的效率，因此引進企業創投的觀念，認為公益產業應建立風險觀念，以投資報酬率來篩選提供的公益產品 /服務，採長期觀點來規劃財務，並強化投資者與經營者間的夥伴關係。　　本研究選擇永續就業工程計畫為案例分析的主要對象。成功案例的特質包括：計畫內容經過長期規劃、有全面性的思考，參與者對公益創投的本質有相當程度的掌握、執行時認真負責，執行單位組織健全、可提供配套資源，社區有多個團體積極投入，社區夥伴關係緊密，政府嚴格監督管理等。不過，要讓這些案例的公益創投效果更大，我們認為：政府應要求執行單位提供短、中、長期的規劃，一開始就訂定指標式的目標和評估機制，定期自評與複評；達成目標績效良好者，才持續補助。而為減輕政府的財務負擔，可設立公益創投基金，邀請銀行、企業參與提供資金。　　我們對公益創投的可行性方案提出以下建議：一、公益創投的組織結構　　考量公益創投的經濟性與社會性價值，公益創投執行單位的組織（如：NGO、基金會、合作社、企業）應設立管理部、財務部、公益部和公關部。管理部欲從事行政管理、人力訓練與僱用、發展規劃及自我評估等業務；財務部欲從事規劃與執行爭取經費、資金運用等業務；公益部需依該組織所提供的公益產品/服務性質，而訂為福利部、環境部、文化部或總體營造部；公關部欲從事彙整組織作為，建立組織與各界的網路關係，向贊助者/投資者、社區、媒體和社會大眾定期報告，以及蒐集各界的讚賞或批評意見的業務。　　傳統的 NGO 人員多出身自社工或社福系統，但為落實公益創投的精神，NGO 應訓練原有人員具備勞動市場、勞務管理和企業管理的知識，或增聘勞工與企管人才。　　公益創投雖以方案為導向，但執行方案單位的良窳攸關該方案的執行績效。為便利審核的決策，宜考慮委託社會公正單位對執行方案單位施予評等。其作法可參考金融機構信用評等、旅行社分級評等、勞工教育團體的評等、工會評鑑等，其內容應考量公益產品/服務的市場、促進就業、組織永續發展、財務健全、風險管理等目標的達成情形。大家會關心，究竟政府單位可否研提公益創投？我們認為，若是政府單位研提、直接執行，則較難跳脫公部門未能滿足社會需求和視為額外預算的現象，且較易讓消費者拒絕付費。因此，由第三部門或私部門來研提與執行較為適當，政府則擔任規劃、監督、協調、評鑑等角色。二、公益創投的產品/服務性質　　若是企業以僱用弱勢族群為公益創投基礎，則產品/服務性質大致沒有限制，惟不宜允許非法或道德有爭議者（如賭博、性產業）。若就公益性的產品/服務而言，永續案所執行者，大致符合，但宜刪除公部門一般行政業務的支援，可容許為管理公益創投業務的公部門工作。至於外國有實施我國位尚未實施的項目，則可嘗試開拓之。　　依此，適合的項目包括弱勢族群（含退休軍人、青少年、外籍勞工、外籍新娘）及其家庭的各種照顧、家庭親善活動、就業服務，文化推廣、資產保存、代表性文化特色建立與改良（含故宮、交阯陶、檳榔文化）、一般教育改善、運動知識的教育傳播、環境清潔、淨川、保育、廢棄物處理、資源回收、二手貨再利用，建物更新、社區美化、心靈提昇、治安巡邏、景觀再造、地標塑構、旅遊推廣、導覽解說、道路服務，以及與前述項目相關的各種訓練等。　　必須一提的是，我們認為，補助不限人事費、訓練費或管理費，也可補助設備費。可考慮的方式是，依個別費用項目補助；或總額補助，而由執行單位決定使用的方向。再者，原先已有私部門提供產品/服務時，公部門補助公益創投是否對私部門業者不公平？是否反而造成私部門的就業機會減少？這種疑慮可採以下方式紓解：第一、公益創投業者應開拓新的市場，以擴大消費者範圍，而不是切割私部門的既有市場。第二、公益創投業者低價收費只宜短期實施，在拓展市場後，應逐步提高收費至正常利潤水準，以期就業機會永續。事實上，公益創投業者亦需擔心：一旦市場開拓成功之後，私部門切入競爭。故公益創投業者的收費必須呼應產品/ 服務的品質，以確保競爭利基。第三、政府應積極行銷公益創投的理念，指出公益創投會擴大社會需求（尤其是那些購買能力不足者）的滿足，開拓產品/服務的市場，且與私部門形成良性競爭。三、政府可補助的公益創投案例之標準、金額與方式　　因公益創投具有外部性利益，故政府給予補助有其正當性。在補助時，政府應考量的標準包括該單位所提供產品/服務的公益性程度、僱用弱勢族群的比例、該單位組織架構的健全性、計畫執行有無專責人員及該專責人員的適當性、計畫規劃的短中長期願景目標可及性、申請補助項目的必要性、社區參與的積極性、財務規劃的完整性、欲僱用人員要求、擬訂的訓練內容與方法、管理機制、可評估的指標，以及其他配套措施等。　　就補助金額多寡而言，首先要看政府設立的公益創投基金有多少餘額，其次要看申請補助的單位所擬執行的計畫規模大小，再者要看申請補助單位的過去績效，最後要看申請補助單位提出的配合經費多寡。整體而言，若政府決定給予補助，只宜採種子經費的方式，補助金額的比例不可超過申請項目成本的 50%，以減低申請單位對政府的依賴，並提高社區、企業與民眾共同贊助的空間，在初次補助時，政府宜先補助較低比例（如 10%）的金額，待成效優良後，再提高補助比例。　　補助不一定是經費挹注，也可以採用補貼貸款利息或提供資源的方式。在有限資源時，此方法可以協助更多的創投；而此種貸款可以是長期，也可以是短期週轉金。再者，亦可採租稅獎勵的方式來補助執行公益創投的 NGO 或企業，如減稅或免稅；此係以稅收的減讓來補助，而希望未來增加的稅收可以彌補。當然，直接補助經費、利息補貼和租稅獎勵可同時使用。四、配套措施　　為提昇政府補助公益創投的效率，宜考量以下的配套做法：（一）設置公益創投基金　　有此基金後，較能進行長期的補助規劃。基金金額可訂為一百億元，不一定要完全由政府出資，也可公開徵求贊助出資者。參考歐美的經驗，我們可邀請銀行、保險公司與企業參與贊助。為激勵銀行參與，可在與銀行經營的相關法規中，註明此激勵。設立此基金不一定透過立法手段，但若需立法才有財源，則另當別論。假使需立法，宜以訂定公益創投條例的方式，於其中明列設立公益創投基金。（二）規劃公益創投育成中心　　公益創投的發展需藉助外力予以協助，例如，初期的規劃、經營管理的人才培育、財務制度的建立、市場的開拓、成長過程的充實等。這些可仿目前經濟部對中小企業的育成中心體系，結合學界與社區的力量，在全國設置數個育成中心，俾提供必要協助，待受育成組織成熟至一定程度後，即可畢業。此類育成中心本身即可視為一種公益創投，用以容納一些弱勢族群。（三）研擬勞動力投資法或勞工、職（就）業能力升級條例　　失業者或弱勢族群往往因工作技能不足或過時，而遭常態市場排除。除本研究提出的公益創投有助其就業外，亦可思考訂定勞動力投資法或勞工、職（就）業能力升級條例或開辦「個人學習帳戶」，鼓勵勞雇雙方以投資的角度來提高人力資本量。此種法律可對職訓、僱用和再進修提供誘因，促成勞工也可如同企業那樣升級。（四）努力行銷公益創投的理念　　公益創投名詞新穎，需大力行銷才能較被普遍接受。欲求公益創投的發展，一定要各界了解它的內容，才可爭取官員、NGO、企業和民眾的支持。在行銷相關理念時，宜少用制式的宣導方式，多用成長營、小型討論會、案例參訪等方式，以利收效。（五）建立評鑑制度　　政府對公益創投的補助是目前影響公益創投發展的關鍵，而政府的補助需依照申請單位的績效而定，故建立周全的評鑑制度有其必要。此評鑑可以應用於執行單位本身的運作、申請政府補助計畫執行的績效、受僱勞工就業狀態變遷、公益產品/服務消費者的滿意度等。（六）結合社區與產業發展　　公益創投實施時，應從社區的角度從事全面性和長期的規劃，以開拓新型產業或強化既存產業。全面性規劃可避免重覆性計畫、發揮各計畫之間的互補性、提高資源運用效率；長期規劃可避免急就章式的行動，從而避免浪費。因此，公益創投的構思要結合社區發展與產業特色，以達最大成效。（七）重新檢視社會安全制度　　公益創投蘊涵以工作福利替代社會福利的思維，因此，部分社福經費應改撥至公益創投。有些失業者實在不具備工作能力時（如需照顧家人、健康狀況不佳、無法承受工作壓力），應轉介由社福系統協助。因此，社會安全制度內容應互補、不重疊。（八）開創公益創投的收入來源　　緣於「公益」字眼，公益創投有時會被誤解為不需在意自闢財源或全部經費應向政府申請補助。這是錯誤的觀念。公益創投宜只在初創期尋求政府補助，日後需獨立自主。欲協助公益創投業者增加收入，政府可採取以下作法：第一、宣導公益創投與社福的差異，行銷公益創投優於社福之處（如創造永續性的就業機會），讓民眾逐漸接受依能力付費的觀念。第二、協助開拓市場。例如，可雇本國勞工時，不雇外籍勞工。第三、協助改善產品/服務品質，並鼓勵創新，令收費之服務優於免費之服務。第四、研究行銷策略。例如，由免費到低收費再到高收費的時間與條件、開放消費者參與決策的作法與效果、社福預算使用彈性化的機制（如老人津貼現金給付改為發放老人服務券）、公益創投業者的認證與分級制等。　　我們對公共服務擴大就業計畫的執行提出以下建議：一、執行項目　　依據公益創投的理念，政府補助項目的考量原則包括：該項目有助滿足社會需求（愈迫切者愈優先）、可發展為新興的行職業、融合在地化與全球化，該項目可自創收入、一段期間後不必政府補助，該項目可誘發民間投資、從而間接增創永續性的就業。依此，我們建議在原有的 20 項之外，增列以下項目：（一）資訊使用之推廣　　此包括電腦操作、網路使用、數位化時代的認知等。它可促進我國資訊產業深入社區（尤其是偏遠者），令受僱者獲得資訊時代的工作技能，強化資訊網絡，達成人人會電腦、人人用網路的願景。受僱者一則可進入資訊產業，二則藉此工作技能可應用在其他崗位上，三則成為潛在的電傳勞動者，並可配合國家未來網路化開展及網路學習的發展計畫。（二）電話行銷產品/服務　　電話行銷具工作時間與工作地點的彈性，是先進國家蓬勃發展的職種。產品/ 服務可包括圖書（含政府出版品）、家電、古董、汽車、信用卡、社福新知、就服新知、勞健保新知等。經過適當的訓練後，受僱者可藉佣金收入永續就業。這些受僱者將來也可轉為各種調查的電話訪員。（三）二手貨回收銷售　　二手貨的回收可減少垃圾量，目前各縣市環保局並未有系統地回收，民間則有一些中古商從事此業務，但發展空間仍大。政府可請環保局和民間業者協助，在各縣市增設回收點，並洽詢各大企業贈送或低價出售淘汰物資。回收銷售利潤即用以提供永續就業之需。（四）動物保育服務　　國人養寵物之風盛行，但動物保育服務尚不普遍，流浪動物亦多。政府可邀集動物園、獸醫師公會、寵物店、環保局等單位協助，選擇台灣數量較多的寵物類別，開拓保育服務產業。此一方面可減少流浪動物，二方面可改善寵物品質，三方面可提昇我國的國際形象。保育服務最終可向飼主收費，從而永續就業。（五）農產品與技術研發　　許多失業者原是農業勞動力，他們的專長是農作技術，而我國的農業勢必要走向精緻化才有前途。故可由農技研究單位協助，研發具全球競爭力的新產品與技術，未來可販售全球或用作外援。（六）再造檳榔產業　　目前的檳榔產業具有破壞水土保持、不利環境衛生、增加口腔癌罹患機率、西施蘊含色情等負面形象，但它卻是附加價值高、產業關聯效果大、號稱黑金、具有台灣特色的產業。假使政府能邀集相關業者共同研商，將該產業的負面效果轉正，如怎樣可以不破壞水土保持地種植檳榔、研發檳榔的多元用途、長期保存檳榔以行銷全球、研究嚼檳榔不罹口腔癌的裝置、讓檳榔西施不色情地吸引觀光等，便可良性地增創檳榔產業的永續性就業機會，容納眾多的在地勞工。（七）深耕運動風氣　　運動可強身建國，但我國的運動風氣不算普遍。政府可考慮邀請體委會、各運動項目協會和社區的中小學參與，規劃紮根基層的推廣行動，訓練一批失業者輔導實施。此一項目一方面欲促進國人實際參與運動，另方面欲令國人能更內行地欣賞各種運動。受僱的失業者可將擔任運動員經紀人和教練作為願景，一旦專業水準足夠時，即具有全球競爭力。（八）協助青少年　　隨著社會變遷，我國的青少年問題日漸增多，且青少年失業率偏高。假使政府能從失業者中訓練一批人，從事協助青少年的事務，將可減少社會雙重的問題。這些受僱者可培養成為社工、諮商與就服的專業人才。（九）推動人人會美語　　美語是世界的強勢語言，如果人人會美語（尤其是在偏遠地區），觀光客倍增計畫可更快達成。如果人人會美語，在地勞工即可與全球交流，致在地化與全球化的融合更便利。此項目可僱用一批有志進入社區的大學畢業生擔任美語教師，邀請中小學與補習班參與規劃。擁有美語能力的勞工將較易再就業。（十）扶植 NGO 　　個別 NGO 的有給職工作一般不多，它們常以使用志工為主。然而，各國 NGO 的體系漸具備能與政府相抗衡的地位，故 NGO 很有發展的空間。如果政府能有系統地規劃輔導 NGO，並將企業經營理念帶入，則 NGO 必能（如同小企業那樣）提供許多專職的就業機會。此項目若推展順利，還能讓我國透過 NGO 的國際交流，開拓外交新境界。　　　　公共服務擴大就業計畫原列的 20 個項目中，執行時要兼顧培育受僱者的常態市場工作技能競爭力：　　資訊服務及資料庫之建置要讓受僱者習得操作電腦、打字和資料庫管理的一定水準；平地造林要讓受僱者習得園藝栽培的知識；農情資訊收集調查要讓受僱者習得調查統計的能力；公共工程設施安全檢視要讓受僱者習得工安檢查的專業水準；學生課後照顧要讓受僱者習得足以到民間課輔班就業的品質；活化原住民部落要考量原住民的文化特質、讓受僱者發揚部落的優良特色、且擁有不斷創新的活力；河川及水庫管理要讓受僱者獲得河川、水庫巡守員的維護生態環境能力；觀光旅遊資訊系統建置要讓受僱者足以擔任導覽解說與導遊的水準；環境美化要讓受僱者具有進入清潔公司外包任務的水準；公共設施維修要讓受僱者能夠獨立承接住宅公寓的維修業務；公共安全維護要讓受僱者夠格擔任保全人員；照顧服務要讓受僱者考取相關證照；治安協助及交通維護也要讓受僱者夠格擔任保全人員；社區防災要讓受僱者具備急難救助的充分知識；防疫協助要讓受僱者能勝任地方衛生單位的正職人員；就業服務要讓受僱者獲得勞務管理能力；外國人工作之管理要讓受僱者具備外勞諮商和外勞管理的素質；社區總體營造及文化館之經營管理要讓受僱者了解文化資產保存和發掘社區特色的技巧。　　以上項目皆應鼓勵從事相關研究，俾突顯成效及改進可能的缺失。二、執行手段　　公共服務擴大就業計畫雖以提供公益性產品/服務或僱用弱勢族群為定義，但要讓它所創造的就業機會永續，必須注意執行機制，以確保其成效。茲提出以下建議：（一）行銷、宣導概念　　方案的成功關鍵之一是，各界深刻掌握方案的要旨。此包括中央政府承辦人、地方政府承辦人、研提計畫主事者、執行計畫經理人、受僱勞工、媒體及社會大眾。公共服務擴大就業計畫提出之初，各界的解讀不同：有人認為是社會福利，有人認為不是；有人擔心只具臨時性功能，有人認為具長期性效果；有人擔心綁樁，有人認為是多慮。欲紓緩誤解意見，首重行銷、宣導方案概念，建立雙向溝通管道，及時調整可能的缺失。行銷內容包括公益創投的理念（可讓就業永續）、成功案例（以反轉民眾對少數失敗案例的刻板印象）、新方案的調整作法（參本小節各項）、邀請各界共同監督、激發各級、政府、計畫研提單位和受僱者的責任心等。（二）要求地方/社區從事長期的規劃　　公共服務擴大就業計畫雖以一年為補助期限，但欲求永續就業，必須要求研提計畫的地方/社區擬訂可行性高的長期規劃（如 5 年），並說明政府補助期滿以後的財源。為落實永續就業，研提計畫單位應有勞務管理專才（專職、兼職或志工皆可），必要時，可由地方政府協助提供。長期財源穩定者，或過去曾執行長期規劃中的計畫而績效良好者，應優先核給計畫補助。依此，假使政府單位並無擴大編制員額來長期雇用，則不宜研提計畫，如此也不至於排擠原有的約聘僱人員。第三部門研提者若有長期的規劃，將可探知其對既有私部門就業是利或不利。（三）要求地方/社區從事全面性的規劃　　公共服務擴大就業計畫雖屬計畫型補助，但欲求永續就業及減少重覆性浪費資源，必須要求研提計畫的地方/社區擬訂全面性的規劃，及相關當事團體代表參與決策的機制。不過，政府勿迷信由下而上的機制，必要時中央可參與規劃，以促進內容品質。社區全面參與機制健全及整合規劃完善的計畫，應優先核給補助。（四）要求地方/社區能提供搭配的資源　　公共服務擴大就業計畫的補助以人事費為主，但應達成帶動地方/社區贊助投資的效果，故政府應要求研提計畫單位列明地方/社區提供搭配的經費（含可增創的收入）、設備、材料、場地、人力等資源，以彰顯該計畫的可行成效。地方/社區搭配資源比例愈高者，協調資源運用機制愈佳者，愈顯示地方/社區的參與度，故愈應優先核給補助。（五）建立單一窗口的服務　　為協調、監督與解惑，中央與地方政府應建立單一窗口，固定承辦人員，施予充分訓練，以處理執行過程中的各種協調、監督與疑問之事務。單一窗口有助於資源協調之順暢、監督輔導之效率、疑問回答之迅速，故可預期公共服務擴大就業計畫的效果必佳。（六）事先確立評鑑機制　　方案的成功執行有賴適當的評鑑機制。計畫研提之初，即應自訂具體的達成目標，並定期自評與複評。政府亦應要求研提單位定期撰寫進度報告、公開分享資訊（可採上網公開，由各界共同監督）、建立交流網站（可置於職訓局網頁中）、不定期舉辦研討會、鼓勵參訪交流。（七）雇用管理原則　　研提計畫單位雇用失業者時，應允許雙向選擇，以促成最佳媒合。目前失業人數有 53 萬人，公共服務擴大就業計畫僅能容納 7 萬 5 千人，雇用時需依據失業者的財富來訂定優先次序嗎？我們以為，為求就業機會的永續，應以失業者是否合適那些工作為優先考量；如果適合，再以所得稅申報書的資料作取捨，收入較少者優先進用。　　管理時，不論那一種工作，務必要求受僱者學習美語、電腦、潛能與創意開發，以及在地觀光與全球觀整合的建立等訓練。這些是 21 世紀必備的工作技能，其成效應列為評鑑項目。大多數勞工會認真參與政府補助的計畫，但少數勞工的心態不太正確（如視為社會福利、工作紀律散漫、無心培養競爭力）。此有必要在用人之初確實從事職前訓練，加強其獨立自主的決心、工作熱忱、開發其潛能、明示工作紀律、說明計畫內容，並保留替換不適任者的機制。無工作能力者應透過單一窗口，轉介至社福系統協助。

摘要：

　　基於為在地型勞工尋找就業機會，本研究探討在公私部門之外，推動公益創投
的可行性。公益創投是指公益產業的創立與投資，它的面向包括提供公益性質的產
品 /服務，僱用弱勢族群，加強地方需求的滿足及促進地方經濟的發展。由於公益
產業具高度的外部性利益，故政府提供補助符合正當性。為加強資金運用和公益產
品/服務提供上的效率，因此引進企業創投的觀念，認為公益產業應建立風險觀念，
以投資報酬率來篩選提供的公益產品 /服務，採長期觀點來規劃財務，並強化投資者
與經營者間的夥伴關係。

　　本研究選擇永續就業工程計畫為案例分析的主要對象。成功案例的特質包括：
計畫內容經過長期規劃、有全面性的思考，參與者對公益創投的本質有相當程度的
掌握、執行時認真負責，執行單位組織健全、可提供配套資源，社區有多個團體積
極投入，社區夥伴關係緊密，政府嚴格監督管理等。不過，要讓這些案例的公益創
投效果更大，我們認為：政府應要求執行單位提供短、中、長期的規劃，一開始就
訂定指標式的目標和評估機制，定期自評與複評；達成目標績效良好者，才持續補
助。而為減輕政府的財務負擔，可設立公益創投基金，邀請銀行、企業參與提供資
金。

　　我們對公益創投的可行性方案提出以下建議：
一、公益創投的組織結構
　　考量公益創投的經濟性與社會性價值，公益創投執行單位的組織（如：NGO、基
金會、合作社、企業）應設立管理部、財務部、公益部和公關部。管理部欲從事行
政管理、人力訓練與僱用、發展規劃及自我評估等業務；財務部欲從事規劃與執行
爭取經費、資金運用等業務；公益部需依該組織所提供的公益產品/服務性質，而訂
為福利部、環境部、文化部或總體營造部；公關部欲從事彙整組織作為，建立組織
與各界的網路關係，向贊助者/投資者、社區、媒體和社會大眾定期報告，以及蒐集
各界的讚賞或批評意見的業務。
　　傳統的 NGO 人員多出身自社工或社福系統，但為落實公益創投的精神，NGO 應
訓練原有人員具備勞動市場、勞務管理和企業管理的知識，或增聘勞工與企管人才。
　　公益創投雖以方案為導向，但執行方案單位的良窳攸關該方案的執行績效。為
便利審核的決策，宜考慮委託社會公正單位對執行方案單位施予評等。其作法可參
考金融機構信用評等、旅行社分級評等、勞工教育團體的評等、工會評鑑等，其內
容應考量公益產品/服務的市場、促進就業、組織永續發展、財務健全、風險管理等
目標的達成情形。大家會關心，究竟政府單位可否研提公益創投？我們認為，若是
政府單位研提、直接執行，則較難跳脫公部門未能滿足社會需求和視為額外預算的
現象，且較易讓消費者拒絕付費。因此，由第三部門或私部門來研提與執行較為適
當，政府則擔任規劃、監督、協調、評鑑等角色。

二、公益創投的產品/服務性質
　　若是企業以僱用弱勢族群為公益創投基礎，則產品/服務性質大致沒有限制，惟
不宜允許非法或道德有爭議者（如賭博、性產業）。若就公益性的產品/服務而言，
永續案所執行者，大致符合，但宜刪除公部門一般行政業務的支援，可容許為管理
公益創投業務的公部門工作。至於外國有實施我國位尚未實施的項目，則可嘗試開
拓之。
　　依此，適合的項目包括弱勢族群（含退休軍人、青少年、外籍勞工、外籍新娘）
及其家庭的各種照顧、家庭親善活動、就業服務，文化推廣、資產保存、代表性文
化特色建立與改良（含故宮、交阯陶、檳榔文化）、一般教育改善、運動知識的教育
傳播、環境清潔、淨川、保育、廢棄物處理、資源回收、二手貨再利用，建物更新、
社區美化、心靈提昇、治安巡邏、景觀再造、地標塑構、旅遊推廣、導覽解說、道
路服務，以及與前述項目相關的各種訓練等。
　　必須一提的是，我們認為，補助不限人事費、訓練費或管理費，也可補助設備
費。可考慮的方式是，依個別費用項目補助；或總額補助，而由執行單位決定使用
的方向。再者，原先已有私部門提供產品/服務時，公部門補助公益創投是否對私部
門業者不公平？是否反而造成私部門的就業機會減少？這種疑慮可採以下方式紓
解：第一、公益創投業者應開拓新的市場，以擴大消費者範圍，而不是切割私部門
的既有市場。第二、公益創投業者低價收費只宜短期實施，在拓展市場後，應逐步
提高收費至正常利潤水準，以期就業機會永續。事實上，公益創投業者亦需擔心：
一旦市場開拓成功之後，私部門切入競爭。故公益創投業者的收費必須呼應產品/
服務的品質，以確保競爭利基。第三、政府應積極行銷公益創投的理念，指出公益
創投會擴大社會需求（尤其是那些購買能力不足者）的滿足，開拓產品/服務的市場，
且與私部門形成良性競爭。

三、政府可補助的公益創投案例之標準、金額與方式
　　因公益創投具有外部性利益，故政府給予補助有其正當性。在補助時，政府應
考量的標準包括該單位所提供產品/服務的公益性程度、僱用弱勢族群的比例、該單
位組織架構的健全性、計畫執行有無專責人員及該專責人員的適當性、計畫規劃的
短中長期願景目標可及性、申請補助項目的必要性、社區參與的積極性、財務規劃
的完整性、欲僱用人員要求、擬訂的訓練內容與方法、管理機制、可評估的指標，
以及其他配套措施等。
　　就補助金額多寡而言，首先要看政府設立的公益創投基金有多少餘額，其次要
看申請補助的單位所擬執行的計畫規模大小，再者要看申請補助單位的過去績效，
最後要看申請補助單位提出的配合經費多寡。整體而言，若政府決定給予補助，只
宜採種子經費的方式，補助金額的比例不可超過申請項目成本的 50%，以減低申請
單位對政府的依賴，並提高社區、企業與民眾共同贊助的空間，在初次補助時，政
府宜先補助較低比例（如 10%）的金額，待成效優良後，再提高補助比例。
　　補助不一定是經費挹注，也可以採用補貼貸款利息或提供資源的方式。在有限
資源時，此方法可以協助更多的創投；而此種貸款可以是長期，也可以是短期週轉
金。再者，亦可採租稅獎勵的方式來補助執行公益創投的 NGO 或企業，如減稅或免
稅；此係以稅收的減讓來補助，而希望未來增加的稅收可以彌補。當然，直接補助
經費、利息補貼和租稅獎勵可同時使用。

四、配套措施
　　為提昇政府補助公益創投的效率，宜考量以下的配套做法：
（一）設置公益創投基金
　　有此基金後，較能進行長期的補助規劃。基金金額可訂為一百億元，不一定
要完全由政府出資，也可公開徵求贊助出資者。參考歐美的經驗，我們可邀請銀
行、保險公司與企業參與贊助。為激勵銀行參與，可在與銀行經營的相關法規中，
註明此激勵。設立此基金不一定透過立法手段，但若需立法才有財源，則另當別
論。假使需立法，宜以訂定公益創投條例的方式，於其中明列設立公益創投基金。
（二）規劃公益創投育成中心
　　公益創投的發展需藉助外力予以協助，例如，初期的規劃、經營管理的人才
培育、財務制度的建立、市場的開拓、成長過程的充實等。這些可仿目前經濟部
對中小企業的育成中心體系，結合學界與社區的力量，在全國設置數個育成中
心，俾提供必要協助，待受育成組織成熟至一定程度後，即可畢業。此類育成中
心本身即可視為一種公益創投，用以容納一些弱勢族群。
（三）研擬勞動力投資法或勞工、職（就）業能力升級條例
　　失業者或弱勢族群往往因工作技能不足或過時，而遭常態市場排除。除本研
究提出的公益創投有助其就業外，亦可思考訂定勞動力投資法或勞工、職（就）
業能力升級條例或開辦「個人學習帳戶」，鼓勵勞雇雙方以投資的角度來提高人
力資本量。此種法律可對職訓、僱用和再進修提供誘因，促成勞工也可如同企業
那樣升級。
（四）努力行銷公益創投的理念
　　公益創投名詞新穎，需大力行銷才能較被普遍接受。欲求公益創投的發展，
一定要各界了解它的內容，才可爭取官員、NGO、企業和民眾的支持。在行銷相
關理念時，宜少用制式的宣導方式，多用成長營、小型討論會、案例參訪等方式，
以利收效。
（五）建立評鑑制度
　　政府對公益創投的補助是目前影響公益創投發展的關鍵，而政府的補助需依
照申請單位的績效而定，故建立周全的評鑑制度有其必要。此評鑑可以應用於執
行單位本身的運作、申請政府補助計畫執行的績效、受僱勞工就業狀態變遷、公
益產品/服務消費者的滿意度等。
（六）結合社區與產業發展
　　公益創投實施時，應從社區的角度從事全面性和長期的規劃，以開拓新型產
業或強化既存產業。全面性規劃可避免重覆性計畫、發揮各計畫之間的互補性、
提高資源運用效率；長期規劃可避免急就章式的行動，從而避免浪費。因此，公
益創投的構思要結合社區發展與產業特色，以達最大成效。
（七）重新檢視社會安全制度
　　公益創投蘊涵以工作福利替代社會福利的思維，因此，部分社福經費應改撥
至公益創投。有些失業者實在不具備工作能力時（如需照顧家人、健康狀況不佳、
無法承受工作壓力），應轉介由社福系統協助。因此，社會安全制度內容應互補、
不重疊。
（八）開創公益創投的收入來源
　　緣於「公益」字眼，公益創投有時會被誤解為不需在意自闢財源或全部經費
應向政府申請補助。這是錯誤的觀念。公益創投宜只在初創期尋求政府補助，日後
需獨立自主。欲協助公益創投業者增加收入，政府可採取以下作法：第一、宣導公
益創投與社福的差異，行銷公益創投優於社福之處（如創造永續性的就業機會），讓
民眾逐漸接受依能力付費的觀念。第二、協助開拓市場。例如，可雇本國勞工時，
不雇外籍勞工。第三、協助改善產品/服務品質，並鼓勵創新，令收費之服務優於免
費之服務。第四、研究行銷策略。例如，由免費到低收費再到高收費的時間與條件、
開放消費者參與決策的作法與效果、社福預算使用彈性化的機制（如老人津貼現金
給付改為發放老人服務券）、公益創投業者的認證與分級制等。

　　我們對公共服務擴大就業計畫的執行提出以下建議：
一、執行項目
　　依據公益創投的理念，政府補助項目的考量原則包括：該項目有助滿足社會需
求（愈迫切者愈優先）、可發展為新興的行職業、融合在地化與全球化，該項目可自
創收入、一段期間後不必政府補助，該項目可誘發民間投資、從而間接增創永續性
的就業。依此，我們建議在原有的 20 項之外，增列以下項目：
（一）資訊使用之推廣
　　此包括電腦操作、網路使用、數位化時代的認知等。它可促進我國資訊產業深
入社區（尤其是偏遠者），令受僱者獲得資訊時代的工作技能，強化資訊網絡，達成
人人會電腦、人人用網路的願景。受僱者一則可進入資訊產業，二則藉此工作技能
可應用在其他崗位上，三則成為潛在的電傳勞動者，並可配合國家未來網路化開展
及網路學習的發展計畫。
（二）電話行銷產品/服務
　　電話行銷具工作時間與工作地點的彈性，是先進國家蓬勃發展的職種。產品/
服務可包括圖書（含政府出版品）、家電、古董、汽車、信用卡、社福新知、就服新
知、勞健保新知等。經過適當的訓練後，受僱者可藉佣金收入永續就業。這些受僱
者將來也可轉為各種調查的電話訪員。
（三）二手貨回收銷售
　　二手貨的回收可減少垃圾量，目前各縣市環保局並未有系統地回收，民間則有
一些中古商從事此業務，但發展空間仍大。政府可請環保局和民間業者協助，在各
縣市增設回收點，並洽詢各大企業贈送或低價出售淘汰物資。回收銷售利潤即用以
提供永續就業之需。
（四）動物保育服務
　　國人養寵物之風盛行，但動物保育服務尚不普遍，流浪動物亦多。政府可邀集
動物園、獸醫師公會、寵物店、環保局等單位協助，選擇台灣數量較多的寵物類別，
開拓保育服務產業。此一方面可減少流浪動物，二方面可改善寵物品質，三方面可
提昇我國的國際形象。保育服務最終可向飼主收費，從而永續就業。
（五）農產品與技術研發
　　許多失業者原是農業勞動力，他們的專長是農作技術，而我國的農業勢必要走
向精緻化才有前途。故可由農技研究單位協助，研發具全球競爭力的新產品與技術，
未來可販售全球或用作外援。
（六）再造檳榔產業
　　目前的檳榔產業具有破壞水土保持、不利環境衛生、增加口腔癌罹患機率、西
施蘊含色情等負面形象，但它卻是附加價值高、產業關聯效果大、號稱黑金、具有
台灣特色的產業。假使政府能邀集相關業者共同研商，將該產業的負面效果轉正，
如怎樣可以不破壞水土保持地種植檳榔、研發檳榔的多元用途、長期保存檳榔以行
銷全球、研究嚼檳榔不罹口腔癌的裝置、讓檳榔西施不色情地吸引觀光等，便可良
性地增創檳榔產業的永續性就業機會，容納眾多的在地勞工。
（七）深耕運動風氣
　　運動可強身建國，但我國的運動風氣不算普遍。政府可考慮邀請體委會、各運
動項目協會和社區的中小學參與，規劃紮根基層的推廣行動，訓練一批失業者輔導
實施。此一項目一方面欲促進國人實際參與運動，另方面欲令國人能更內行地欣賞
各種運動。受僱的失業者可將擔任運動員經紀人和教練作為願景，一旦專業水準足
夠時，即具有全球競爭力。
（八）協助青少年
　　隨著社會變遷，我國的青少年問題日漸增多，且青少年失業率偏高。假使政府
能從失業者中訓練一批人，從事協助青少年的事務，將可減少社會雙重的問題。這
些受僱者可培養成為社工、諮商與就服的專業人才。
（九）推動人人會美語
　　美語是世界的強勢語言，如果人人會美語（尤其是在偏遠地區），觀光客倍增計
畫可更快達成。如果人人會美語，在地勞工即可與全球交流，致在地化與全球化的
融合更便利。此項目可僱用一批有志進入社區的大學畢業生擔任美語教師，邀請中
小學與補習班參與規劃。擁有美語能力的勞工將較易再就業。
（十）扶植 NGO
　　個別 NGO 的有給職工作一般不多，它們常以使用志工為主。然而，各國 NGO
的體系漸具備能與政府相抗衡的地位，故 NGO 很有發展的空間。如果政府能有系
統地規劃輔導 NGO，並將企業經營理念帶入，則 NGO 必能（如同小企業那樣）提
供許多專職的就業機會。此項目若推展順利，還能讓我國透過 NGO 的國際交流，
開拓外交新境界。
　　
　　公共服務擴大就業計畫原列的 20 個項目中，執行時要兼顧培育受僱者的常態市
場工作技能競爭力：
　　資訊服務及資料庫之建置要讓受僱者習得操作電腦、打字和資料庫管理的一定
水準；平地造林要讓受僱者習得園藝栽培的知識；農情資訊收集調查要讓受僱者習
得調查統計的能力；公共工程設施安全檢視要讓受僱者習得工安檢查的專業水準；
學生課後照顧要讓受僱者習得足以到民間課輔班就業的品質；活化原住民部落要考
量原住民的文化特質、讓受僱者發揚部落的優良特色、且擁有不斷創新的活力；河
川及水庫管理要讓受僱者獲得河川、水庫巡守員的維護生態環境能力；觀光旅遊資
訊系統建置要讓受僱者足以擔任導覽解說與導遊的水準；環境美化要讓受僱者具有
進入清潔公司外包任務的水準；公共設施維修要讓受僱者能夠獨立承接住宅公寓的
維修業務；公共安全維護要讓受僱者夠格擔任保全人員；照顧服務要讓受僱者考取
相關證照；治安協助及交通維護也要讓受僱者夠格擔任保全人員；社區防災要讓受
僱者具備急難救助的充分知識；防疫協助要讓受僱者能勝任地方衛生單位的正職人
員；就業服務要讓受僱者獲得勞務管理能力；外國人工作之管理要讓受僱者具備外
勞諮商和外勞管理的素質；社區總體營造及文化館之經營管理要讓受僱者了解文化
資產保存和發掘社區特色的技巧。
　　以上項目皆應鼓勵從事相關研究，俾突顯成效及改進可能的缺失。
二、執行手段
　　公共服務擴大就業計畫雖以提供公益性產品/服務或僱用弱勢族群為定義，但要
讓它所創造的就業機會永續，必須注意執行機制，以確保其成效。茲提出以下建議：
（一）行銷、宣導概念
　　方案的成功關鍵之一是，各界深刻掌握方案的要旨。此包括中央政府承辦人、
地方政府承辦人、研提計畫主事者、執行計畫經理人、受僱勞工、媒體及社會大眾。
公共服務擴大就業計畫提出之初，各界的解讀不同：有人認為是社會福利，有人認
為不是；有人擔心只具臨時性功能，有人認為具長期性效果；有人擔心綁樁，有人
認為是多慮。欲紓緩誤解意見，首重行銷、宣導方案概念，建立雙向溝通管道，及
時調整可能的缺失。行銷內容包括公益創投的理念（可讓就業永續）、成功案例（以
反轉民眾對少數失敗案例的刻板印象）、新方案的調整作法（參本小節各項）、邀請
各界共同監督、激發各級、政府、計畫研提單位和受僱者的責任心等。
（二）要求地方/社區從事長期的規劃
　　公共服務擴大就業計畫雖以一年為補助期限，但欲求永續就業，必須要求研提
計畫的地方/社區擬訂可行性高的長期規劃（如 5 年），並說明政府補助期滿以後的
財源。為落實永續就業，研提計畫單位應有勞務管理專才（專職、兼職或志工皆可），
必要時，可由地方政府協助提供。長期財源穩定者，或過去曾執行長期規劃中的計
畫而績效良好者，應優先核給計畫補助。依此，假使政府單位並無擴大編制員額來
長期雇用，則不宜研提計畫，如此也不至於排擠原有的約聘僱人員。第三部門研提
者若有長期的規劃，將可探知其對既有私部門就業是利或不利。
（三）要求地方/社區從事全面性的規劃
　　公共服務擴大就業計畫雖屬計畫型補助，但欲求永續就業及減少重覆性浪費資
源，必須要求研提計畫的地方/社區擬訂全面性的規劃，及相關當事團體代表參與決
策的機制。不過，政府勿迷信由下而上的機制，必要時中央可參與規劃，以促進內
容品質。社區全面參與機制健全及整合規劃完善的計畫，應優先核給補助。
（四）要求地方/社區能提供搭配的資源
　　公共服務擴大就業計畫的補助以人事費為主，但應達成帶動地方/社區贊助投資
的效果，故政府應要求研提計畫單位列明地方/社區提供搭配的經費（含可增創的收
入）、設備、材料、場地、人力等資源，以彰顯該計畫的可行成效。地方/社區搭配
資源比例愈高者，協調資源運用機制愈佳者，愈顯示地方/社區的參與度，故愈應優
先核給補助。
（五）建立單一窗口的服務
　　為協調、監督與解惑，中央與地方政府應建立單一窗口，固定承辦人員，施予
充分訓練，以處理執行過程中的各種協調、監督與疑問之事務。單一窗口有助於資
源協調之順暢、監督輔導之效率、疑問回答之迅速，故可預期公共服務擴大就業計
畫的效果必佳。
（六）事先確立評鑑機制
　　方案的成功執行有賴適當的評鑑機制。計畫研提之初，即應自訂具體的達成目
標，並定期自評與複評。政府亦應要求研提單位定期撰寫進度報告、公開分享資訊
（可採上網公開，由各界共同監督）、建立交流網站（可置於職訓局網頁中）、不定
期舉辦研討會、鼓勵參訪交流。
（七）雇用管理原則
　　研提計畫單位雇用失業者時，應允許雙向選擇，以促成最佳媒合。目前失業人
數有 53 萬人，公共服務擴大就業計畫僅能容納 7 萬 5 千人，雇用時需依據失業者的
財富來訂定優先次序嗎？我們以為，為求就業機會的永續，應以失業者是否合適那
些工作為優先考量；如果適合，再以所得稅申報書的資料作取捨，收入較少者優先
進用。
　　管理時，不論那一種工作，務必要求受僱者學習美語、電腦、潛能與創意開發，
以及在地觀光與全球觀整合的建立等訓練。這些是 21 世紀必備的工作技能，其成效
應列為評鑑項目。大多數勞工會認真參與政府補助的計畫，但少數勞工的心態不太
正確（如視為社會福利、工作紀律散漫、無心培養競爭力）。此有必要在用人之初確
實從事職前訓練，加強其獨立自主的決心、工作熱忱、開發其潛能、明示工作紀律、
說明計畫內容，並保留替換不適任者的機制。無工作能力者應透過單一窗口，轉介
至社福系統協助。

相關檔案
1. 分析研究
  - pdf

:::