主要國家吸引人才政策之研究

研究報告

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委託研究

◎委託研究內容係研究單位之觀點，不代表國家發展委員會之意見。

主要國家吸引人才政策之研究

受託/研究單位：	中華經濟研究院

作者：	陳信宏

完成時間：	96-1-1

摘要：	本研究探討主要國家吸引人才政策研究，分析當前全球與台灣知識經濟產業結構以確定所需要的高科技人才，並參考主要國家吸引人才政策以從事國際比較，從中汲取適合台灣的人才招攬策略並提供政策建議，以利於在台灣建構合適吸引外籍人士工作居留的環境。　　因此，本研究將以質性方法為主軸，輔以量化資料方析。首先分析全球產業環境國際經濟結構與國際人才供需結構變化趨勢，跨國企業由生產據點轉向高階企業功能與研發外包的「區位重置」，造成了全球產業網絡重新分配。接著探討台灣的經濟結構與人才議題，台灣高科技產業面臨微利趨勢必須致力提升價值創造以滿足知識創新之結構性缺口，需要不同於現有發展軌跡的人力資源，以滿足在品牌創新、前瞻創新與次世代產業發展、基礎技術深耕和設計與創意四方面的。　　第三章則提供主要國家吸引人才政策經驗，包括 OECD 國家經驗與亞太國家（包括日本、韓國、中國、新加坡、香港），探討這些國家招攬人才的計畫與政策，並進行綜合比較分析。主要國家致力於提升研發密度，日本、歐盟、亞太各國都訂定科技人力資源發展政策以吸引國際高科技人才，影響國際技術人力供需狀況與結構，台灣的資訊產業發展長期受惠於腦力（人才）循環將可能轉成為腦力（人才）轉向，全球的人力資源之國際網絡可能將會出現不利於我國之結構性變化。　　第四章則特別針對主要國家吸引人才關鍵議題進行討論，重點包括評選外籍人士的作法與考量、外籍人才引發的各種爭議、外籍人才聘用的身分轉換等執行面問題、以及各國如何建構適合外籍人士生活居住的配套環境。　　本研究在第五章研析亞太地區（包括韓國、日本、中國、香港、新加坡、台灣）的綜合比較結果。由於創新能力的跨國分散化，技術搜尋成為國際創新網絡中的重要內涵，亞太國家產業創新版圖重整因此致力於招攬國際人才。本研究分別從整體層面分析亞太國家如何因為歷史背景影響對國際人才的接納程度，加以該國目前的現實需求也影響對吸納國際人才的焦點差異，同時探討各國吸納專業的移工計畫和長期的移民制度，比較對學術人才（外籍學生與學者）和相關法制與環境基礎的整體思考規劃之異同。在個別層面則分別比較亞太國家延攬對象資格、各種優惠政策、招攬海外留學生政策以及特殊移民與攬才政策之差異。　　本研究根據第五章的分析，提出台灣的策略思考以作為政策建議基礎，本研究分兩層面來申論，就策略層面而言，我國首先必須先確定對於吸引外籍人才的主軸與方向。本政策建議建立吸引華裔及外籍人士的誘因、聚焦特定國際合作網絡、與強化本土人力之訓用，指引我國知識創新人才訓用之藍海策略。就「2015年經濟發展願景第一階段產業人力套案」層面，本研究期能強化九大計畫間的橫向連結以發展政策縱效，並能深化各項子計畫的措施以發揮延伸效益。　　最後，綜合所有的討論分析，本研究得出了下列結論:（1）台灣現有的海外人才政策是以「人才回流」為主，外籍研究人才延攬為輔，各有所需與政策盲點。（2）台灣目前引入外籍人才偏移工的「單項任務導向」，少「留人才」的思考。（3）台灣對於外籍人才的政策開放性與積極性不如移工與移民兼具的新加坡與香港，雖偏向於日、韓，但政策積極性似乎也不如日、韓。（4）台灣目前缺乏多方位與整合性的思考和政策設計。因此，綜合上述觀點，本研究提出的政策建議如下：（1）建立多方位與整合性的外籍人才思考和政策設計。（2）在現有的基礎下成立跨部會的統籌機構整合經濟、教育、外交、勞資各層面議題。（3）建立「攬才可留才」的居留證制度。（4）建立外籍人士「留學可留才」的身份轉換制度。（5）建立整合人才供需調查+在台外籍人才的統計調查體系，做為未來建立「攬才可留才」居留證制度的配套機制。（6）強化國際網絡，就地利用海外人力。（7）建立「外僑居留證」等同於外籍人士身分證的法令規範以便利生活細節。（8）生活環境配套措施與法規細節修改建議，以建構適合外籍人士居住的友善環境。

摘要：

　　本研究探討主要國家吸引人才政策研究，分析當前全球與台灣知識經濟產業結構以確定所需要的高科技人才，並參考主要國家吸引人才政策以從事國際比較，從中汲取適合台灣的人才招攬
策略並提供政策建議，以利於在台灣建構合適吸引外籍人士工作居留的環境。

　　因此，本研究將以質性方法為主軸，輔以量化資料方析。首先分析全球產業環境國際經濟結構與國際人才供需結構變化趨勢，跨國企業由生產據點轉向高階企業功能與研發外包的「區位重置」，造成了全球產業網絡重新分配。接著探討台灣的經濟結構與人才議題，台灣高科技產業面臨微利趨勢必須致力提升價值創造以滿足知識創新之結構性缺口，需要不同於現有發展軌跡的人力資源，以滿足在品牌創新、前瞻創新與次世代產業發展、基礎技術深耕和設計與創意四方面的。

　　第三章則提供主要國家吸引人才政策經驗，包括 OECD 國家經驗與亞太國家（包括日本、韓國、中國、新加坡、香港），探討這些國家招攬人才的計畫與政策，並進行綜合比較分析。主要國
家致力於提升研發密度，日本、歐盟、亞太各國都訂定科技人力資源發展政策以吸引國際高科技人才，影響國際技術人力供需狀況與結構，台灣的資訊產業發展長期受惠於腦力（人才）循環將可能轉成為腦力（人才）轉向，全球的人力資源之國際網絡可能將會出現不利於我國之結構性變化。

　　第四章則特別針對主要國家吸引人才關鍵議題進行討論，重點包括評選外籍人士的作法與考量、外籍人才引發的各種爭議、外籍人才聘用的身分轉換等執行面問題、以及各國如何建構適合
外籍人士生活居住的配套環境。

　　本研究在第五章研析亞太地區（包括韓國、日本、中國、香港、新加坡、台灣）的綜合比較結果。由於創新能力的跨國分散化，技術搜尋成為國際創新網絡中的重要內涵，亞太國家產業創新版圖重整因此致力於招攬國際人才。本研究分別從整體層面分析亞太國家如何因為歷史背景影響對國際人才的接納程度，加以該國目前的現實需求也影響對吸納國際人才的焦點差異，同時探討各國吸納專業的移工計畫和長期的移民制度，比較對學術人才（外籍學生與學者）和相關法制與環境基礎的整體思考規劃之異同。在個別層面則分別比較亞太國家延攬對象資格、各種優惠政策、招攬海外留學生政策以及特殊移民與攬才政策之差異。

　　本研究根據第五章的分析，提出台灣的策略思考以作為政策建議基礎，本研究分兩層面來申論，就策略層面而言，我國首先必須先確定對於吸引外籍人才的主軸與方向。本政策建議建立吸引華裔及外籍人士的誘因、聚焦特定國際合作網絡、與強化本土人力之訓用，指引我國知識創新人才訓用之藍海策略。就「2015年經濟發展願景第一階段產業人力套案」層面，本研究期能強化九大計畫間的橫向連結以發展政策縱效，並能深化各項子計畫的措施以發揮延伸效益。

　　最後，綜合所有的討論分析，本研究得出了下列結論:（1）台灣現有的海外人才政策是以「人才回流」為主，外籍研究人才延攬為輔，各有所需與政策盲點。（2）台灣目前引入外籍人才偏移工的「單項任務導向」，少「留人才」的思考。（3）台灣對於外籍人才的政策開放性與積極性不如移工與移民兼具的新加坡與香港，雖偏向於日、韓，但政策積極性似乎也不如日、韓。（4）台灣目前缺乏多方位與整合性的思考和政策設計。因此，綜合上述觀點，本研究提出的政策建議如下：（1）建立多方位與整合性的外籍人才思考和政策設計。（2）在現有的基礎下成立跨部會的統籌機構整合經濟、教育、外交、勞資各層面議題。（3）建立「攬才可留才」的居留證制度。（4）建立外籍人士「留學可留才」的身份轉換制度。（5）建立整合人才供需調查+在台外籍人才的統計調查體系，做為未來建立「攬才可留才」居留證制度的配套機制。（6）強化國際網絡，就地利用海外人力。（7）建立「外僑居留證」等同於外籍人士身分證的法令規範以便利生活細節。（8）生活環境配套措施與法規細節修改建議，以建構適合外籍人士居住的友善環境。

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