強化我國人力投資政策之研究

研究報告

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委託研究

◎委託研究內容係研究單位之觀點，不代表國家發展委員會之意見。

強化我國人力投資政策之研究

受託/研究單位：	財團法人台北市遠見．天下文化教育基金會

作者：	李誠

完成時間：	99-12-31

摘要：	本研究的目的在探討那些是影響我國人力投資效果的因素，如何強化這些因素的的影響，以提升我國人力投資的效果。政府又該有那些人力投資政策來確保六大新興產業人力的供給，以免因某些人力之短缺阻礙六大新興產業的發展，我國經濟之振興，就業機會之創造。人力投資可從正規教育、職業教育、留學移民等不同管道著手。有關這些不同管道的人力投資政策及其問題陳述如下： (一)正規教育　　我國正規教育的投資政策長期以來相當正確，在勞力密集產業發展時期，政府大力掃除文盲，普及中小學教育，提供此時期所需要的各類人力。在 1980 年代後期，臺灣開始發展資本與技術密集產業時，政府開始擴展大學及研究所的容量，培育此時期所需人力。正規教育投資的有效性與否可以用教育投資報酬率的指標來衡量。以此指標，我國的教育投資報酬率在 2003 年以前一直在提升中，但自 2003 年以後持續下降。　　教育投資報酬率下降的主要原因是一國平均教育程度愈高，教育投資報酬率愈低，此所謂George's Law。近年來臺灣的大學發展太快，而私立大學的發展速度又遠超過公立大學，因為大部份私立大學的經費、設備、師資都不如公立大學，造成大學生平均素質下降。快速發展的私立大學有很大部份是從高職與專科學校晉升為大學，他們在晉升為大學後，師資與設備未作同步的提升，因而導致大學生素質的下降。大學數目的快速成長，專科學校因大量晉升為科技大學而快速下降，造成大學與專科學校比例懸殊，技術人員的來源枯竭，影響臺灣的產業發展。　　要提升我國教育投資報酬率，政府需要平衡大學與專科學校的比例，此外，政府需要在各級學校中引進資訊科技技術，以提升教學成效，並符合這一代數位原生代學生的需求。我國政府在近年來也與其他國家一樣，大力提倡數位教學，但其成效不彰，主要是因為目前的教學太重視學科能力的培養，而忽略軟實力的培育，對教學策略，教材設計、教學方法等如何配合科技發展創意思維不足，教師在使用資訊科技的知識與技術不夠嫻熟，無法客製適用於本身課程的教材與測試工具，學校再造工程的緩慢，更使 ICT 提升教學效率的潛能無法發揮。政府宜營造一個有利於善用 ICT 的環境，使此新技術像對產業界提升他們生產力一樣的影響，提升教學與人力投資的效率。 (二)職業訓練　　我國的經濟是以中小企業為主，他們沒有職訓的規模經濟，因此職訓的責任大部分由政府負擔。政府長期以來均按經濟不同階段的發展，訂定不同階段的職訓政策，因而臺灣的職訓雖然沒有一個統籌的機構，但在課程的擬訂上相當有彈性，符合各階段經濟發展之需要。　　但近年來，高科技，知識密集產業的發展，使我國的職訓制度未能及時修改，以符合時代的需求，特別是目前的職訓制度企圖以職訓來平均人力資本的分配，因而改善所得分配，訓練失業與轉業人士，以使他們儘速再就業與取得比失業前較高的薪資。政府也希望透過補助企業職訓的經費，鼓勵他們興辦職業訓練，加速我國人力資本的提升。但這些目標都未能達成，主要是目前職訓方案的效率都是以職訓結案後的安置率為衡量成功與否的標準。為達成高安置率，職訓機構偏向招募高教育程度、男性、年輕人士為主，因為他們最易安置，相反地，低學歷、剛進入職場的新鮮人、中高齡人口、這些最需要更新生產技術的人士反而沒有職訓的機會。　　目前主要國家的職訓功能轉向於協助年輕人順利地由學校轉入職場，協助失業與專業人士取得最新知識與技術，以順利再就業。職訓的另一新任務是確保新興產業所需新型人力，這是我國職業訓練政策應採取的方向。 (三)留學與延攬外國科技人才　　留學與延攬外國科技人才是提升一國人力資本的有效方法。在過去，我國依賴留學生回國，以提供各種高級專業人才，高等教育師資的有效途徑。但近年來因為國內經濟環境的改善，薪資水準的提高，高等教育容量的快速擴充，留學的誘因大幅度下降，國人出國留學的人數減少(出國遊學人數增加，但在國外取得學位，並在國外工作一段時間取得工作經驗者大幅下降)，留學生再也不是我國高級專業人士與高等教育師資的主要來源；延攬國外人士，鼓勵外籍學生來台留學便成為取得高級專業人才的替代方案。但我國大學英語教學未如香港、新加坡甚至泰國的普及，因此無法吸收大量外國留學生。此外，薪資水準、工作環境、居住環境未與世界接軌，阻礙了外籍人士來台的意願，政府對外籍人士來台的種種規範，在近年來雖有鬆綁但仍然很繁瑣，造成國內企業無法也不願申請外籍人士來台，外籍高級專業人士來台工作的意願也低落。政府需有新的政策鼓勵外籍人士來台留學與來台工作。本研究提供了幾個政府可以推動的政策。 (四)六大新興產業人力需求　　本研究使用國外發展六大新興產業的經驗及本國企業人士座談的結果擬訂問卷，委託全國意向顧問有限公司代發問卷與催收問卷。根據所回收的 634 份有效問卷分析六大新興產業關鍵人力短缺情況，未來擴充時最需要人力的種類，企業職訓的情況與最需要政府協助的地方等問題。一般而言，除各產業所需科技人才以外，目前最缺乏的是客製化產品設計專家，行銷(特別是國際行銷)專家與產業相關的法律人才。這些共同缺乏的人才都是跨領域的人才。國內跨領域訓練並不普遍，主要是企業薪資制度是依學位的高低而定，以致本國學生認為以 6 年時間取得跨領域的二個學士學位，不如以 6 年時間取得學士與碩士二學位。學校的本位主義也是造成跨領域訓練不普遍的原因。政府可以透過一些特別的補助與特別的職訓方案校正此現象，但最主要還是企業更改其薪資制度，給予跨領域人才適當的金錢報酬。 (五)人力投資與員工學習模式的建立　　在本報告的最後一章，根據六大新興產業所需人才的核心職能擬訂新興產業乃至一般產業員工所需 5 種基本核心的職能：即個人基本素養，學術基本核心職能，職場基本核心職能，產業與職業的基本核心職能。前 3種核心職能是當今各界呼籲也是我們教育系統中未受重視的軟實力，產業與職業核心職能屬硬實力。國內的教學太注重學科能力的教學，而忽略了軟實力的培養，今後教育部、各級學校、勞委會、經濟部與家庭及社區可根據此核心職能與員工學習模式擬訂訓練計劃，補充員工所缺乏的核心職能，並有效地強化人力投資政策。

摘要：

　　本研究的目的在探討那些是影響我國人力投資效果的因素，如何強化這些因素的的影響，以提升我國人力投資的效果。政府又該有那些人力投資政策來確保六大新興產業人力的供給，以免因某些人力之短缺阻礙六大新興產業的發展，我國經濟之振興，就業機會之創造。人力投資可從正規教育、職業教育、留學移民等不同管道著手。有關這些不同管道的人力投資政策及其問題陳述如下：

(一)正規教育

　　我國正規教育的投資政策長期以來相當正確，在勞力密集產業發展時期，政府大力掃除文盲，普及中小學教育，提供此時期所需要的各類人力。在 1980 年代後期，臺灣開始發展資本與技術密集產業時，政府開始擴展大學及研究所的容量，培育此時期所需人力。正規教育投資的有效性與否可以用教育投資報酬率的指標來衡量。以此指標，我國的教育投資報酬率在 2003 年以前一直在提升中，但自 2003 年以後持續下降。
　　教育投資報酬率下降的主要原因是一國平均教育程度愈高，教育投資報酬率愈低，此所謂George's Law。近年來臺灣的大學發展太快，而私立大學的發展速度又遠超過公立大學，因為大部份私立大學的經費、設備、師資都不如公立大學，造成大學生平均素質下降。快速發展的私立
大學有很大部份是從高職與專科學校晉升為大學，他們在晉升為大學後，師資與設備未作同步的提升，因而導致大學生素質的下降。大學數目的快速成長，專科學校因大量晉升為科技大學而快速下降，造成大學與專科學校比例懸殊，技術人員的來源枯竭，影響臺灣的產業發展。
　　要提升我國教育投資報酬率，政府需要平衡大學與專科學校的比例，此外，政府需要在各級學校中引進資訊科技技術，以提升教學成效，並符合這一代數位原生代學生的需求。我國政府在近年來也與其他國家一樣，大力提倡數位教學，但其成效不彰，主要是因為目前的教學太重視學科能力的培養，而忽略軟實力的培育，對教學策略，教材設計、教學方法等如何配合科技發展創意思維不足，教師在使用資訊科技的知識與技術不夠嫻熟，無法客製適用於本身課程的教材與測試工具，學校再造工程的緩慢，更使 ICT 提升教學效率的潛能無法發揮。政府宜營造一個有利於善用 ICT
的環境，使此新技術像對產業界提升他們生產力一樣的影響，提升教學與人力投資的效率。

(二)職業訓練

　　我國的經濟是以中小企業為主，他們沒有職訓的規模經濟，因此職訓的責任大部分由政府負擔。政府長期以來均按經濟不同階段的發展，訂定不同階段的職訓政策，因而臺灣的職訓雖然沒有一個統籌的機構，但在課程的擬訂上相當有彈性，符合各階段經濟發展之需要。
　　但近年來，高科技，知識密集產業的發展，使我國的職訓制度未能及時修改，以符合時代的需求，特別是目前的職訓制度企圖以職訓來平均人力資本的分配，因而改善所得分配，訓練失業與轉業人士，以使他們儘速再就業與取得比失業前較高的薪資。政府也希望透過補助企業職訓的經費，鼓勵他們興辦職業訓練，加速我國人力資本的提升。但這些目標都未能達成，主要是目前職訓方案的效率都是以職訓結案後的安置率為衡量成功與否的標準。為達成高安置率，職訓機構偏向招募高教育程度、男性、年輕人士為主，因為他們最易安置，相反地，低學歷、剛進入職場的新鮮人、中高齡人口、這些最需要更新生產技術的人士反而沒有職訓的機會。
　　目前主要國家的職訓功能轉向於協助年輕人順利地由學校轉入職場，協助失業與專業人士取得最新知識與技術，以順利再就業。職訓的另一新任務是確保新興產業所需新型人力，這是我國職業訓練政策應採取的方向。

(三)留學與延攬外國科技人才

　　留學與延攬外國科技人才是提升一國人力資本的有效方法。在過去，我國依賴留學生回國，以提供各種高級專業人才，高等教育師資的有效途徑。但近年來因為國內經濟環境的改善，薪資水準的提高，高等教育容量的快速擴充，留學的誘因大幅度下降，國人出國留學的人數減少(出國遊學
人數增加，但在國外取得學位，並在國外工作一段時間取得工作經驗者大幅下降)，留學生再也不是我國高級專業人士與高等教育師資的主要來源；延攬國外人士，鼓勵外籍學生來台留學便成為取得高級專業人才的替代方案。但我國大學英語教學未如香港、新加坡甚至泰國的普及，因此無法吸
收大量外國留學生。此外，薪資水準、工作環境、居住環境未與世界接軌，阻礙了外籍人士來台的意願，政府對外籍人士來台的種種規範，在近年來雖有鬆綁但仍然很繁瑣，造成國內企業無法也不願申請外籍人士來台，外籍高級專業人士來台工作的意願也低落。政府需有新的政策鼓勵外籍人士
來台留學與來台工作。本研究提供了幾個政府可以推動的政策。

(四)六大新興產業人力需求

　　本研究使用國外發展六大新興產業的經驗及本國企業人士座談的結果擬訂問卷，委託全國意向顧問有限公司代發問卷與催收問卷。根據所回收的 634 份有效問卷分析六大新興產業關鍵人力短缺情況，未來擴充時最需要人力的種類，企業職訓的情況與最需要政府協助的地方等問題。一般
而言，除各產業所需科技人才以外，目前最缺乏的是客製化產品設計專家，行銷(特別是國際行銷)專家與產業相關的法律人才。這些共同缺乏的人才都是跨領域的人才。國內跨領域訓練並不普遍，主要是企業薪資制度是依學位的高低而定，以致本國學生認為以 6 年時間取得跨領域的二個學士學位，不如以 6 年時間取得學士與碩士二學位。學校的本位主義也是造成跨領域訓練不普遍的原因。政府可以透過一些特別的補助與特別的職訓方案校正此現象，但最主要還是企業更改其薪資制度，給予跨領域人才適當的金錢報酬。

(五)人力投資與員工學習模式的建立

　　在本報告的最後一章，根據六大新興產業所需人才的核心職能擬訂新興產業乃至一般產業員工所需 5 種基本核心的職能：即個人基本素養，學術基本核心職能，職場基本核心職能，產業與職業的基本核心職能。前 3種核心職能是當今各界呼籲也是我們教育系統中未受重視的軟實力，產業
與職業核心職能屬硬實力。國內的教學太注重學科能力的教學，而忽略了軟實力的培養，今後教育部、各級學校、勞委會、經濟部與家庭及社區可根據此核心職能與員工學習模式擬訂訓練計劃，補充員工所缺乏的核心職能，並有效地強化人力投資政策。

發布日期：

99-12-31

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