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OECD國家年金改革之重要議題

OECD國家年金改革之重要議題
國發會人力發展處
103年2月5日
根據經濟合作暨發展組織(OECD)統計,OECD國家近年在平均餘命持續延長及出生率下降的趨勢下,人口結構已出現重大變化。各國工作人口和高齡人口之比率 ,從1980年的平均5.1(即每5.1位工作者扶養1位高齡者),到2012年轉變為3.9 ,預計2024年將降到3,2060年更將降至1.9,亦即越來越少的工作人口,必須支應日漸增多的高齡人口之年金支出。為避免入不敷出可能帶來的年金財務危機,OECD國家近年來致力於相關改革工作,其重要做法足堪我國借鏡。
一、 健全年金體系之財務
為維持年金體系財務之穩健,各國多同時由收入面及支出面同步著手改革。就收入面而言,採逐步調升保費費率以挹注年金財源;從支出面來看,則改革既有的給付計算方式以控制給付金額成長。過去年金給付金額多依個人職涯最高ㄧ定年數的平均薪資及繳費年資而定,並會隨年度物價或薪資成長而調整,如今包括芬蘭、挪威及西班牙等國,皆逐步讓年金給付金額和平均餘命的變化連動,而挪威更改以個人終生繳費紀錄作為給付計算基準;另方面,捷克、匈牙利及挪威等國不再依照薪資成長來調整年金額度,奧地利和希臘更凍結年金金額自動調整機制,以維持年金體系的財務平衡。
二、 增加延後退休之工作誘因
為因應平均餘命的延長,適度延後退休有其必要,許多OECD國家即透過延長全額年金所需之繳費年資,或修法延後退休年齡,來增加延後退休之誘因。例如,法國將申領全額年金之繳費年資要求,由40年逐步調升至41.5年;而包括法國、德國、西班牙等國亦逐漸將退休年齡由65歲延後至67歲,挪威和冰島目前則已延至67歲。至於提早退休者雖可申領減額年金,但減幅會加大,而延後退休者則給予增額年金或其他財稅優惠,以鼓勵高齡工作者繼續留在勞動市場,累積繳費年資以換取將來較優渥之年金給付。
三、 提高公私年金之涵蓋率
調整確定給付式的公共年金 給付水準之同時,許多國家也透過保費免稅或補貼等方式,鼓勵或強制雇主及受僱者參加私人年金儲蓄,個人並可委由投資公司代為處理基金投資事宜,以提升獲利率。換言之,目前的趨勢是建構公私混合之複合型保障體系,以彌補公共年金之不足,並提高老年經濟安全之保障範圍。以一個收入在全國平均水準的工作者為例,英國公共年金之毛所得替代率為32.6%,但加計私人年金後,整體年金給付之毛所得替代率合計將提高至67.1%,可給予高齡者更充足之退休所得保障。
四、 提供適足之保障
雖然私人年金的導入有助於提升退休者之收入保障,然而低所得者卻往往因無餘力支付私人年金保費,只能依靠公共年金,屆時可能因公共年金給付額偏低而落入年金貧窮(pension poverty)。因此,許多OECD國家在刪減公共年金給付的同時,亦透過保障低所得者年金所得替代率和最低給付額度等方式,以減少年金改革對其之衝擊。一方面,大多數國家對高所得者的公共年金刪減幅度會高過低所得者,且年金所得替代率亦呈現累退趨勢,OECD之計算推估顯示,各國較低所得者(以收入為全國平均水準之一半者為例)的年金平均毛所得替代率為71%,而較高所得者(以收入為全國平均水準之1.5倍者為例)的年金平均毛所得替代率則降為48.4%;另方面,瑞典及芬蘭等國亦建立最低年金(minimum pension)制度,提供退休者基本的給付額度,以保障其生活水準。
五、持續關注老年貧窮和分配不均議題
OECD亦指出,年金改革過程中,老年貧窮和分配不均議題,是各國須持續面對的挑戰。如前所述,許多國家刻正透過相關政策來保障低所得者的年金水準;而現金給付以外的公共服務,如長期照顧和健康服務等,因其價格相對昂貴,且受益對象多半是高齡者,因此若能建立完善的公共服務體系,將可大幅降低高齡者相關支出,避免中低所得者因支付醫療或照顧所需而陷入老年貧窮之困境,並減緩現金給付分配不均的狀況,或許可為年金改革在解決財務危機和維持社會公平的兩難中,提供一條出路。
綜上,近年來OECD國家的年金制度改革,主要朝向健全財務、延後退休、提升公私年金涵蓋率,以及保障適足給付水準之方向,以解決人口老化所帶來之年金財務危機,並持續關注老年貧窮和分配不均之議題。我國2012年工作人口和老年人口比為6(即每6位工作者扶養1位高齡者),人口結構雖較多數OECD國家年輕,惟往後我國老化速度將非常快,2020年該比率將急降至4.1,2030年更將降至2.5 ;亦即未來10幾年內,人口結構將快速轉變至接近日本現今的狀況,年金財務壓力亦將接踵而來。為因應人口高齡化趨勢,政府業已積極推動我國年金制度之改革,而OECD各國年金改革經驗,亦值得我國借鏡和參考。

參考文獻
1. OECD(2013).Pensions at a Glance 2013.Paris,France:OECD Publishing.
2. 行政院經濟建設委員會(2012) 。中華民國2012年至2060年人口推計。

撰稿人:國發會人力發展處 蔡宜縉(02-23165469)
 

發布日期:103-02-05

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